国家发改委就28条“数据基础制度”征求意见，应如何推动数据要素市场建设？

发布时间：2025-07-08 17:59:16 来源：毫不讳言网 作者：综合

21世纪经济报道 记者郭美婷 实习生古宇星 广州报道

近日，发改国家发展改革委在官网发布公告，委条就28条“数据基础制度观点”（下称《观点》）面向社会公开征求意见。数据数据素市设

如何推动数据要素市场建设，基础近年来讨论不休。制度征求此次发改委面向社会各界征集相关意见建议，意见应何不失为一次极有益的推动尝试，有助于提升我国政策制定的场建合理性、针对性和可操作性。发改

结合梳理汇总的委条28条观点内容，受访专家告诉21世纪经济报道记者，数据数据素市设《观点》以“促进数据合规高效流通使用”作为主线组成之一，基础体现其站位之高、制度征求方向正确。意见应何在构建数据产权制度、推动数据要素流通交易制度等方面，《观点》都为数据要素市场的建设提供了重要的总体思路。

促进数据合规高效流通使用

今年1月30日至2月28日，国家发改委门户网站上开设了“我为数据基础制度建言献策”活动专栏，这份《观点》的形成正是源自于此。

通过面向社会各界的意见和建议征集，国家发改委最终梳理汇总了28条关于构建数据基础制度的总体思路、数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度规则方面的若干观点，并于3月21日面向社会公开征求意见。

“根据2020年4月公布的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》及同年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，国家发改委此举是为落实顶层关于数据要素市场化的核心思路，而出台的一系列配套文件之一。”对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可告诉21世纪经济报道记者，最终的文件可能会以部门规章的形式对外发布。

上海社会科学院信息研究所副研究员范佳佳则推测，《观点》或标志着我国将在国家层面就数据的开发、利用进行立法准备。

《观点》提出“以优化数据要素布局结构、保障各社会主体平等使用数据、促进数据合规高效流通使用为主线构建数据基础制度”，“建议以赋能实体经济为重点”“破除阻碍数据要素供给、流通、使用的体制机制障碍”。

在华东政法大学数据法律研究中心主任高富平看来，强调实体经济是因为数字经济并非少部分人的经济，它通过改变社会的运营方式和资源配置方式，提升整个社会的生产力。因此数据要素市场建设关键内容之一，是让每一家企业都能通过数据的收集、汇集形成智能决策，支撑企业的日常运营、研发和营销等，这也是企业进入数字经济时代应该具备的能力。

高富平认为，“促进数据合规高效流通使用”正是达到赋能实体经济的应有之义，体现了《观点》的站位之高、方向正确。数据价值在于使用，数据流通能够让各社会主体公平地获得数据，解决数据囤积、封闭等问题，构建数据社会化利用的秩序。

但这其中尚面临着多重障碍。“数据流动的动力来自于赋权，数据可形成何种产权、应当配置给谁等问题尚无共识，是阻碍数据要素流通的最主要障碍。”高富平表示。

许可同样提及权属不清、法律责任不清等法律障碍，同时存在的还有技术上瓶颈，如数据质量、数据安全不达标，基础设施匮乏等，以及数据标准层面的障碍，如无普遍通用和适用的数据交换格式等。

“我国数据要素基础制度建设当前面临着诸多体制机制障碍，包括数据要素相关参与主体的权益分配制度严重缺失，数据资源统筹管理和流通监管体制不健全，各领域各地区的数据要素市场发展职能有待完善，各行业各领域数据资源“聚通用”机制有待统筹融合，各数据来源者的跨平台数据共享和融合应用机制缺失，提升市场主体数据治理能力的支持机制相对不足，相关专业支撑机构的投入机制和运营机制亟待加强。”中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红说。

建立现代数据产权制度

《观点》建议探索建立现代数据产权制度，推动数据持有权、使用权等相关权利有序分离与流通；承认和保护数据要素各参与方的合法权益，既强调保护数据来源者的合法权益，也强调保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。

“这可能是我国官方观点中首次明确提出类似表述，体现了国内数据基础制度建设的突破性，对改善和保障数据来源者的合法权益具有标志性意义。”冯海红评价。

对于数据来源者，《观点》提出确保数据来源者享有获取或转移由其促成所产生数据的权利；对于数据处理者，《观点》建议尊重数据采集、加工等数据处理者劳动付出，承认和保护依照法律规定或合同约定获取的数据相关权利，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。

在现实中，平衡各方权益存在哪些难点？

冯海红认为，参考欧盟相关数据法案，数据来源者和数据处理者的权益界定上可以非常清晰，存在的难点主要是互联网平台要切实依规实现技术上的可操作性保障，以及监管机构切实发挥强有力的审查监管职能。

“这份文件给出了数据要素市场建设的总体思路，但尚未能解决数据来源者、生产者和后续加工利用者之间的权利配置。”高富平解释，所谓数据来源者，既有网络设施、连网设备机器，也有人的参与。对于个人参与形成的数据而言，也即数据与其相关，却并非其所生产。个人行为所产生的数据是由后台机器设备完成的，该运营系统可视作是数据的生产者。后续的数据处理者将散碎的数据汇集、分析、匹配，进行结构化、标签化等，才能使其产生价值。

高富平认为，凡是给数据添附价值者，皆可成为数据持有者。如《观点》第（七）条“建议尊重数据采集、加工等数据处理者劳动付出，承认和保护依照法律规定或合同约定获取的数据相关权利，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利”，奠定了数据持有者正当性的法理基础。但第（十一）条“建议对于承载个人信息的数据，鼓励数据处理者按个人授权范围采集、持有和使用数据”，对于“授权”二字的表述，高富平并不赞同。

“自然人对其个人信息享有的是人格权益，而非财产权益。个人数据来源者的利益可通过分享个人数据所创造的价值来实现，而不应以‘授权’配置其发动数据要素市场的决定权。”高富平建议沿袭《个人信息保护法》中“同意”的表述，个人同意将数据交出并不意味着放弃其人格权益，该权益始终伴随着数据利用的全过程，授权反而容易导致数据的滥用。

许可亦提出，如数据来源者指的是“个人”，那么个人的合法权益可能应当解释为人格权益，而数据处理者享有的是数据作为要素和资产的财产权。若这里的“数据来源者”并非个人，权利的冲突更为明显，如此前备受关注的微博诉脉脉案，就是微博作为数据的原始收集者，与后续的第三方作为数据处理者的权利纠纷。从目前《观点》条款表述来看，并未能解决此类问题。

场内场外相结合的数据交易制度

有序的数据交易市场是未来发展数字经济的重要引擎。作为推动数据要素流通、释放数字红利、促进数字经济发展的重要功能性机构，数据交易平台已在贵州、北京、上海等多地落地。

从目前这些数据交易所的实践情况来看，冯海红认为，我国数据交易平台还应在两个方面加快探索。其一是要加强全国一体化数据流通交易体系的战略规划和协同发展，整合优化和合理布局数据交易场所和流通平台，明确数据交易所审批监管机构，切实提升全国数据流通交易体系的整体效能；其二要健全数据交易规则体系，培育一大批数据服务商和专业服务机构，形成各司其职、有机配合、安全合规的数据流通交易繁荣生态。

《观点》“建议进一步完善和规范数据流通规则，构建在使用中流通、场内场外相结合的交易制度体系”，同时“建议规范引导场外交易，培育壮大场内交易”。

“入场难”是数据交易的共性难题之一。多位专家提到，交易的数据难以标准化是其中一大症结。

范佳佳则补充表示，场外交易持续多年，交易主体已经形成惯性，同时场外交易不受监管，交易目标容易达成；而且，入场交易需要资格审查、挂牌等流程，较场外交易复杂，门槛较高，让很多数商不愿迈入；此外，对于数据产权和数据合规性国家还没有明确的法律支撑，也是妨碍场内这种有背书的“阳光下”的交易推进难度大重要原因。

许可认为，“场内场外相结合”是发展数据要素市场极为重要的思路，鼓励场内交易，但场外交易同样不可或缺。从全球来看，没有一个完全的场内交易市场。所有交易都该是多功能、多层次的市场交易结构的组合，场内、场外并行不悖，才是真正繁荣的数据要素市场的基本形式。将有价值的数据资源，如公共数据产品等，引入场内进行交易，同时从交易场地提供方转向交易合作撮合者，作为可信第三方发挥作用，是壮大场内交易的突破口。

“我认为数据流通交易不存在场内和场外的概念划分。”高富平分析，数据流动应是全社会全方位的，且实际上是在双方之间直接发生的。当企业能够生产出数据产品并厘清产权后，数据要素市场应普遍建立在两个或多个主体间的数据共享上，然后才是市场化、搭平台，撮合陌生人间的交易。市场化交易是可交易数据形成（数据产品化）之后自然的事情，数据交易所解决的是无法直接交易共享的情形。

《观点》还提出“引导多种类型的数据交易所共同发展”。范佳佳解释，目前大概有两类数据交易所：一类是只承担数据交易中介作用的数据交易所，一类是除作为数据交易的中介，还制定数据交易规则，监管数据交易行为的数据交易所。

许可表示，目前，我国除北京国际大数据交易所、上海数据交易所等全国性交易中心外，此前各地政府和行业组织也多有布局，该条款或将承认这些数据交易所的合法性，允许分地域、分行业的多层次数据交易平台存在，但之前企业主导的数据交易所或将转为“公益性质”。高富平推测，“多种类型的数据交易所”在未来或将纳入数字资产的交易。

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